“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）是治理水土流失的主要载体，同时又是可开发利用的资源。治理开发“四荒”资源，对于控制水土流失、改善生态环境、提高土地生产力、促进产业结构调整、提高包括农民、企事业单位、城镇职工等相关利益群体收入方面均具有重要的意义。20世纪90年代以来，全国各地普遍开展了“四荒”治理开发工作，采取户包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多元化治理模式，取得了显著成效。截止2004年底，全国累计治理“四荒”水土流失面积达到2.7亿亩，先后有750多万户农民及社会群体参与治理，有效推动了全国水土流失防治的进程。

一、“四荒”资源开发治理的产权制度安排

为了使“四荒”资源得到合理配置，在水土流失治理中应发挥“四荒”资源的产权所具有的作用。我国采取的具体的做法是：明确界定“四荒”资源的产权，以市场机制的方法决定“四荒”资源的产权的归属，诱导“四荒”资源的产权朝着利用效率更高的方向流动。

1.“四荒”资源的产权界定

产权界定是确保产权发挥作用的基础环节。第一，产权界定是保护产权免遭侵犯的基础。很显然，如果产权没有界定清楚，处理产权纠纷就没有依据，也就无法制止各种侵犯产权的行为。第二，产权界定是确保“四荒”资源的经营者形成稳定的收益预期的基础。只有形成了稳定的收益预期，经营者才有可能采用可持续的治理措施。“四荒”的治理周期较长，很显然，如果产权没有界定清楚，经营者就不可能形成稳定的收益预期，也就不可能采用可持续的治理措施。第三，产权界定是产权流动的基础。按照产权经济学的理论，资源的产权流向资源利用效率更高的企业，要比资源产权初始分配的公平重要得多。而要使“四荒”资源的产权有序地流向资源利用效率更高的企业或农户，首先要把产权界定清楚。很显然，如果产权没有界定清楚，就不可能出现有秩序的产权流动。

户包治理是我国水土流失治理最基本的形式。从理论上讲，户包治理使农民获得了“四荒”的使用权，这种内生的激励机制有助于诱发农民治理水土流失的积极性，也有利于降低治理的监督成本，有助于拓宽农户家庭经营的空间，也有利于利用农村闲置资源。但是现实中出现的却是投入普遍不足，进度慢，质量差，甚至包而不治。例如，山西省岚县实行户包小流域治理以来，多年来治理效果较好的仅有12万亩。一般认为，农民担心政策多变是造成这种局面的主要原因。其实，这种解释并不确切。一种更为合理的解释是：户包治理模式仅赋予了“四荒”的使用权，而没有赋予产品的处置权，更没有考虑如何对“四荒”治理带来的正外部性给予补偿的问题，从而影响了农户对“四荒”治理的投入。换言之，“四荒”资源的产权界定，决不是简单地发一个产权证就能解决的。

为了妥善处理这些尚未解决的问题，使“四荒”资源的产权界定有更为具体的内容，岚县县政府出台了《关于多形式承包拍卖治理小流域的十条规定》。经过一年多的实践，县政府于1993年8月又出台了《关于进一步推进“四荒”拍卖的八条补充意见》，对有关政策又作了进一步完善。其新内容有：流域内的零星地块和树木随流域一次出卖；“四荒”拍卖实行公开招标，标底由全体村民议定；经治理的“四荒”可进入交易。为了保护贫困农户的利益，贫困户购买“四荒”可分期付款；8年内治理收益免征农民特产税；新开梯田、沟坝地、滩地在合同期内不提留，不征购。坡耕地改为梯田增产增收的，仍按原产量计征各种税费；承包者可在流域内修窑盖房；流域内新栽植的用材林视同自留地内的树木，经集体同意便可采伐并出售。为了兼顾公平，超过100亩的“四荒”分块拍卖给不同的买主，每块为二三十亩。三年内达不到治理目标的“四荒”地，集体将无偿收回，并重新拍卖。80年代承包的小流域，虽然办过承包手续，但包而不治或治理度低于25%的，集体仍有权收回，重新拍卖。目前，全县只有4466.67公顷“四荒”继续实行1982年承包治理合同，拍卖的“四荒”地有1.47万公顷，涉及到4000户，承包、拍卖近1.93万公顷，占可治理“四荒”地的80%以上，现在得到治理的为1.40万公顷，占承包、拍卖的“四荒”地的70%以上。

2.“四荒”资源的产权竞争

产权竞争的目的是为了保证资源得到更有效率的利用，从而使“四荒”资源得到更加有效的开发治理。为提高水土流失治理速度，扩大水土流失治理规模，1992年山西省吕梁地区率先推出了拍卖“四荒”的制度创新，随后全国各地积极响应。黄河上中游地区通过户包、租赁、股份合作和拍卖四种形式，共出让“四荒”地使用权总面积达6.1万km2，其中拍卖面积1.5万km2，承包面积3.6万km2，租赁面积0.9万km2，股份合作经营0.1万km2；参与农户135万户(其中购买使用权的农户约30万户)，机关企事业单位1200多家，城镇居民数千户。各地区都十分重视对“个体承包”治理“四荒”的管理，大多数地方都明确了管理归属，成立了管理机构，制定了管理办法，规范了运作程序。在实践中总结、制定了与各级领导政绩、税收、计划生育、宅基地等挂钩的一系列行之有效、足以调动广大群众治理“四荒”积极性的优惠政策，确定了“摸底清查，广泛宣传，界定范围，明确估价，公开拍卖，公平竞争，签订合同，中介公证政府盖章，造册建档”的运作程序，明确了拍卖资金“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’”、“村有乡管”、“集中统管，专项使用”等管理原则和方式，不同程度地保护和促进了“个体承包”治理“四荒”的发展。80年代初期率先承包治理“四荒”的70多个老承包户，有20%得益于“四荒”治理实现脱贫致富，治理开发年收入超过万元的占30%。90年代中期以后发展的新承包户，80%以上都获得了治理开发“四荒”的收益，年收益均在万元以上，多者达数十万元。新承包户积极开展开发性治理，注重了新的农业科学技术的引进，实施高产值农林副产品的开发利用。新“个体承包”户呈现投资大、规模大的发展趋势。90年代中期以后的新承包户，承包面积多在数百亩以上，高的达数万亩，治理开发投入少则数万元，多则上百万，呈现出治理投资大、规模大的发展趋势，山水田林路综合治理程度高，注重了治理开发的经济效益，规模化开发、产业化经营的“现代农庄”模式已在农村经济发展中显露头角。

四川省各地不断探索新的防治形式，大胆推行拍卖、租赁、股份合作等新的治理模式，坚持社会参与，全民投入，打破地域、所有制界限，政策上优惠，资金上扶持，技术上支持，建立多层次，多渠道的投入体系，引导机关、企业单位、社会团体、个体户共同参与治理水土流失，出现了社会办水保的新局面。达州市宣汉县在防治水土流失中，立足公平、公正，公开拍卖“四荒”资源，避免以权承包和平均主义，把“四荒”资源真正交给有技术、有劳力、有资金的农民手中；同时制定一系列优惠政策，在投资给予倾斜，凡从事四荒开发和经营的业主，由水保办负责规划和技术指导，同时还给予10%的无偿投资，建设小型水利水保工程；政府给提供贴息贷款；从开发治理获益第一年起免征五年农林特产税，以后每年递减50%。由于措施有力，政策得当，宣汉“四荒”治理成效十分显著。目前全县共拍卖“四荒”8.5万亩，占四荒总面积的22.1%，拍卖资金达178.38万元，已治理面积4.5万亩，占拍卖面积的53%。

湖北省咸宁市采取滚动开发的方法调动群众开发治理“四荒”的积极性，加快了水土流失治理步伐，年治理水土流失面积达到200平方公里。咸宁市委、市政府坚持把治理“四荒”与增加农民收入结合起来，在政策上、投入机制上进行探索。通城县制定出《“四荒”资源拍卖试行办法》，允许“四荒”使用者分期付款，一次性付清者优惠20%，基地受益的第一年免征一切税费；拍卖年限一般为50年，也可根据买者意愿适当延长或缩短；购买期内，其经营权允许转让、出租或抵押等。该市在投入机制上进行大胆创新，通过把国家各项扶持资金捆起来使用、吸纳社会闲散资金投入开发、拍卖筹集资金滚动开发等途径，解决开发“四荒”的资金短缺问题。通城、赤壁等县市通过公造私营，开发一片、拍卖一片、再开发、再拍卖的方式，找到了一条滚动开发“四荒”资源的途径。

山东省莒县青龙峪村组建了股份合作土地开发公司。股份由集体股和个人股两部分构成，每1000元为1股。村集体荒山使用权作价1万元，折成10股，农户投入现金19万元，折190股，共计股金20万元，200股。入股后不得退股，股份可依法继承、馈赠和转让，但须到董事会办理手续。扩股事宜由董事会根据实际情况决定。按照“入股自愿，同股同利，利益均沾，风险共担，按需分配，按股分红”的原则，实行合理的利益分配。公司采用先治理后拍卖的方法，每年对整治的梯田进行拍卖。公司收益的10%留作公积金，10%留作风险金，其余80%按股分红。公积金和风险金为股东共有，公积金主要用于扩大再生产，风险金主要用于自然灾害的防御。公司对坡地治理服从村的统一规划，实行山、水、林、田、路综合治理，注重水土保持生态环境建设，达到经济效益、生态效益、社会效益统一。治理好的土地实行公开拍卖，并做到一书两表一卡一证加公证，即签订“荒山拍卖合同书”，填写“土地登记申请审批表”、“界址调查表”、“土地登记卡”、“土地登记证”，并由县公证处现场依法公证，县土地管理局统一签发土地使用证。拍卖使用期为20年，拍卖金一年一收。目前，全县已落实户包开发“四荒”面积56万亩，联户合作开发1.1万亩，使用权拍卖6万亩，建起一大批股份井、合作坝、生态林和经济林。如今，一批治理成功的小流域呈现出“上看一沟坝，下看一沟水，水头连水尾；山顶松槐茂，山腰花果园，山下丰收田”的可喜景象。

3.“四荒”资源的产权流动

我国各地农村生产条件差异和产业发展的不平衡性客观存在，区域“四荒”资源的产权流转的具体途径和形成不应强求统一的固定模式。为适应不同地区和农户对水土流失治理和产业结构调整过程中“四荒”资源产权流动方式的不同选择，一些地区安排、实施多种灵活的“四荒”资源产权流转形式，如“四荒”地转包、委托经营、互换、转让、入股、租赁、反租倒包等，供广大农户自主选择。从总体上来看，农户之间的“四荒”地转包形式要比有集体单位介入的反租倒包的形式更容易操作和推广。

山西省岚县上明乡前河村村民李生小，1995年以1400元购买“四荒”地290亩，但以后由于家人患病，支出费用较大，严重影响了“四荒”地治理的必要投入，治理程度较低。为解决自家的实际困难，他以2600元价格将土地产权卖给本村村民李海真。李海真全家4个劳动力，全力投入，并重新制定了土地利用规划，沟底经过治理后成为质量良好的沟川地，用以种植农作物；在缓坡上种植了苹果、仁用杏等经济林和油松、刺槐等用材林；在陡坡上种植了柠条等灌木，树种成活率达到90%以上。2000年李海真一家靠销售杏核、杏仁及苗木收入33000元，加上农副业后，全家总收入达到42000元，土地治理效率得到显著提高。

江西省修水县对荒山地采取“反租倒包”的办法，把治理的责任落实到实处，加快了荒山治理步伐。反租倒包”就是村委会向农民租赁荒山地，再由村委会租赁给有一定经济实力、技术水平的单位或个人从事治理开发。在具体操作上，该县注重“两个结合”：一是与“干部分流”相结合，积极鼓励机关干部停薪留职反租农民荒山地搞水保示范基地；二是与“招商引资”相结合，积极引进外地的资金和技术加速水保产业化。同时，还做到了“三个坚持”：一是坚持国家现行的土地政策。在明确土地所有权归集体、农民承包权30年不变的前提下，有偿转让。二是坚持做好细致的工作。在荒山地未规划作业之前，按照原样画好“地图”，使农民不会感到20年租赁期满后再分山却无法界定而担心。三是坚持确保互利的原则。这一方面保护农民的利益，把荒山由无价变为有价；另一方面保护承包商的利益，签订好租赁合同，进行法律公证，使承包商有一种权属感，可以放心大胆地进行治理开发。

通过“反租倒包”，极大地调动了社会各方面力量投入水保的积极性。目前，该县社会办水保主要有部门联合开发、乡村组联合开发、承包大户开发、外地承包商开发、外地承包商＋机关干部开发、机关干部开发六种治理模式，其中机关单位5家，村民小组集体12家，个体私营企业3家，农户62家，外商7家，国家职工18家，共投入治理资金760万元(其中外商投资250万元)，占群众自筹资金的82%，建立了蚕桑、板栗、油茶、花椒、石榴、木本药材等特色产品基地6.5万亩，取得显著的生态与经济、社会效益。山东著名的石榴大王张广清去年在该县投资30多万元高标准地建立了一个近400亩的石榴基地，今年又扩展1600亩。此外，还有江苏、浙江等地承包商也在修水安营扎寨，从事荒山治理开发。

二、“四荒”资源开发治理的市场制度安排

1. 实行市场经济管理

“四荒”资源开发者具有自愿转移“四荒”资源使用权的能力。但如果交易成本过高，会限制这一权能的具体实现，因此，稳定“四荒”资源开发者的效益预期，不仅需要完备的产权制度安排，同时也需要完备的市场制度安排。

利用市场调节机制，促进“四荒”资源的有效配置和合理流动。山西省岚县的“四荒”拍卖的程序和方式，完全合乎市场经济的要求。一是社区内竞标拍卖。首先由群众选出的代表组成评议小组，查清“四荒”资源底数，确定标底，二是家家填写《四荒拍卖参与登记表》，三是召开拍卖大会，公开投标，公平竞争，价高者中标。由于组织严密，发动充分，标底适中，群众竞争十分激烈。上明乡马家沟村拍卖现场上，其中一条流域的标底为2000元，经过32次轮番争标，最后8600元成交。二是开放式招标拍卖。即定出标底后，本着村民优先的原则向社会公开招标。成交后，买卖双方签订契约，并经公证部门公证，具有法律效力。三是治理成果的转让、买卖。

在开发利用“四荒”资源中，一些地方相继建立了耕地或者“四荒”资源使用权市场及中介服务组织，例如山东省济南市建立了农村“四荒”资源开发服务中心，为“四荒”资源使用权市场提供了一个交易的组织依托。陕西省延安市成立了集体土地交易管理所，负责办理集体土地使用权的出让、转让、出租、抵押等多项业务。

2. 倡导效率优先机制

“四荒”资源产权流转市场发育程度低，必然使“四荒”使用权交易成本较高，反过来会影响“四荒”资源配置效率，更会直接影响“四荒”开发者的筹资影响。

80年代，在“四荒”资源的分配上强调的是公平，进入90年代以后，关注点由原来的公平优先转为效率优先了。“四荒”资源分配原则的这一转变，有力地推动了开发利用“四荒”的进程。

陕西省榆林地区退休干部刘晓峰1995年在神木县以每年60万元的资金，租赁了瑶镇乡秃尾河畔的6500亩荒沙地，为期15年。他首先修堤护岸，利用压柳树，铺沙土的办法，固定了9公里的河堤，为自流灌溉创造条件。然后，通过覆土施肥、改良土壤等措施，在沙地上改造出6500亩农田，第三，通过渠系配套，使所造的地能自流灌溉。最后，在这些农田中建立苗圃2000亩，培育杨树、桃树、枣树、紫穗槐、沙棘等苗木共1170万株。2000年仅出售杨树苗就获利880万元。1997年刘晓峰又以100万元买断了西沟乡和瑶镇乡4个行政村40个自然村范围内乔巴泥沟2万亩荒沙地30年的经营权，以每年13万元的租金租赁了4个行政村的8万亩荒沙的经营权，合同期30年。正式注册成立了绿之源有限责任公司，对10万亩荒沙进行开发治理。造田3500亩，打机井23眼，配套机泵管带23套，购置喷灌机2台，配置了100亩渗灌设备，使3500亩旱地变成水浇地，在10万亩荒沙地上共种苜蓿、沙打旺、草木樨5500亩，造林5000亩。

云南省元谋县批发公司职工黄有春于1997年到老城乡小西村承包500亩荒山。1998年创建了元谋金株有限责任公司，招聘有志于荒山开发的人才，并与广西职业技术学院合作，建起了龙眼荔枝研究所，使生产经营、科技推广、产品运销步入了良性循环，成了元谋水果产业的龙头企业。为了扩大治理规模，2000年黄有春又承包了2000亩荒山。

陕西省延川县刘马家圪塔村农民企业家刘世杰，采用公司加农户的方式治理水土流失，取得了初步成效。刘马家圪塔村位于黄土高原丘陵沟壑区，全村173户，699人，土地总面积1133公顷。虽然这些土地过去几乎全为耕地，但由于水土流失严重，群众仍然贫困，1995年全村农民人均纯收入仅有380元。1995年底，刘世杰用600万元资金注册成立了“西安兴昌牧工商有限责任公司”，回到家乡带领群众治理水土流失。将全村40公顷川坝地建成旱涝保收的高标准基本农田，承包到户经营。1000多公顷山坡地全部由公司承包，退耕还林草。目前，已建起了苹果园133公顷，种植优质牧草600多公顷，柠条200多公顷；发展舍饲小尾寒羊1100多只；建成一座年产机砖500多万块的砖瓦厂。1999年全村人均纯收入达到2300元。这种治理方式，一是解决了资金来源问题，治理资金主要由公司自筹或贷款解决，国家仅在水利配套中给了一些补助。二是遵循市场经济规律。公司牵头承担责任，组织实施，用承包机制把农户与公司捆在一起，只有水土流失得以治理，农民致富，公司才能盈利。三是走产业化道路。以草产业促进生态建设，以龙头企业带动草业基地和舍饲小尾寒羊基地发展，目前退耕种草已扩大到16个村1175户。

三、“四荒”资源开发治理机制实施中存在的主要问题

1. 有治理经验的弱势群体得不到必要的扶持

在诱导农户竞争“四荒”的使用权过程中，有能力竞争到“四荒”资源经营权的人并不一定具有治理水土流失的经验，而有治理水土流失经验的人又不一定有能力竞争到“四荒”资源的经营权。在采用市场经济体制的国家里，实行的确实是资本面前平等的规则，然而，在发展初期，尤其是在贫困地区，过早地强调资本的平等，有可能形成“四荒”资源的大户垄断，多数农户失去“四荒”资源的经营权，从而形成有资本的人承包“四荒”并雇佣有治理经验的穷人治理“四荒”，而有治理经验的穷人竞争不到“四荒”资源不得不凭借着自己的经验和体力受雇于人的局面。目前，政府政策主要是为前者的水土流失治理项目提供优惠政策，而不是为后者获得“四荒”资源提供适宜的条件。

2. 部分地区“四荒”使用权承包、租赁或拍卖程序不规范

有些地方的“四荒”使用权承包、租赁、拍卖的透明度低，拍卖程序不够规范，随意性大，群众参与不够。少数人以极低的成本拍卖到了大面积的“四荒”资源。这样，产权成本实际上是再次获取产权的成本和保护产权的成本两部分组成的，获取“四荒”经营权的成本越低，今后的产权保护费用就有可能越高，“四荒”治理的成果被群体哄抢的可能性就越大。

3. “四荒”资源产权制度实施缺乏相关的监督管理

水土流失治理进入“四荒”拍卖阶段以后，“四荒”资源的产权主体既有社区内的村集体、承包户，又有社区外的企业和个人，“四荒”资源的产权结构比较复杂。针对不同产权主体的政策和制度安排的差异性不够清晰。一些地方的监督管理不力，出现了“包而不治”、“买而不治”的情况，承包、租赁或拍卖使用权的资金被挤占挪用，治理开发成果也易受到侵犯。

4. “四荒”资源治理开发大户的权力与责任及义务不对称

尽管大户治理开发“四荒”资源在水土保持生态建设工作中已经表现出较强生命力，但是其发展目前还面临许多困难与问题，主要包括：技术服务欠缺、资金支持渠道不畅、没有进一步的优惠政策、合法权益还得不到适时保护等。同时，有的治理开发大户只考虑经济效益，忽视生态效益和社会效益，随意改变土地用途，掠夺式开发，造成新的水土流失。

四、改进“四荒”资源开发治理机制的建议

1. “四荒”资源开发治理机制安排，除了要与“四荒”资源的自然属性、社会属性相适应，还必须与所处的发展阶段相适应，这是推进“四荒”资源开发治理的关键。只有在“四荒”资源使用权界定清楚的情形下，农民才会对“四荒”治理形成稳定的收益预期，进而采用可持续的“四荒”治理措施。“四荒”资源的产权界定决不是简单地发一张产权证就能奏效的，必须以法律的形式赋予产权界定所包含的具体的内容。

2. 应给“四荒”资源的经营者较长的治理时间，使其能够形成稳定的收益预期，从而采取可持续的治理措施，真正实现“四荒”资源的可持续利用。

3. 从规范“四荒”使用权转让的条件和程序入手，积极培育“四荒”资源使用权流转市场，为“四荒”资源的流转创造一个宽松的市场环境，使“四荒”资源能流向经营水平更好、因而出价更高的农户或企业。

4. 实行治理开发大户的确认制度，对治理水土流失，投资投劳规模较大、产业开发方向明确，管理规范的大户要由政府主管部门确认并发证、建立档案。同时实行贷款支持、资金扶持、技术服务和合法权益保护等措施。

5. 制定“四荒”拍卖回收资金管理条例，使这部分资金能更加高效率地为农民开发治理“四荒”和脱贫致富服务，自身又能专存专用、不断增殖，以实现“四荒”资源开发治理与区域经济增长的双赢。

作者单位：中国社会科学院农村发展研究所