摘要
本文对美国萨斯奎哈纳河与中国长江的流域水资源管理机制进行了比较。萨斯奎哈纳流域管理委员会的委员由美国联邦政府和其流域内纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州的代表组成。在《萨斯奎哈纳流域协议》（联邦法律）的授权下，该委员会有权处理流域内的任何水资源问题。相比之下，长江流经11个省、自治区、直辖市，但长江水利委员会并没有流域内省区市的代表作为委员；虽然《中华人民共和国水法》和《防洪法》等对流域机构的职能有所设定，但流域水行政管理的职能还不能满足流域内社会经济发展的实际需要。
本文的主要观点如下：（1）形成和完善以流域为单元的水资源管理法律框架是有效地保护、开发和管理流域水资源的基础。（2）建立包括流域内省市区代表的流域管理委员会可以提供一个有代表性、长效的管理机构。（3）作为一个流域性往往跨省区的机构，流域管理委员会应着重于加强流域水资源保护、开发和管理的综合规划与协调和其它流域层面上公共利益和社会服务，重视省际间的水质、湿地、洄游鱼类保护等，其自身职能及与中央和地方政府的关系应进一步明确。
1、引言
中国和美国的河流都面对跨省跨州流域水资源管理问题，例如，防洪、生态恢复、水污染控制、水资源保护和开发利用。完整的法律体系和有效的机构设置是成功管理水资源的关键。对两国流域水资源管理的经验进行比较，有益于双方的相互学习，特别是对促进中国流域水资源管理体制改革具有实际意义。
本文对美国萨斯奎哈纳河与中国长江的流域管理进行比较，研究流域管理立法和机构设置，总结流域管理的经验和教训，提出加强流域水资源管理的推荐性意见。
2、美国流域水资源管理
2-1、美国流域管理的模式
流域管理在美国已有多年历史。流域管理的模式多种多样，从组织形式上可以分为两类，第一类是流域管理局模式，第二类是流域委员会模式。
田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）是美国流域统一管理机构的典型代表，也是世界上诞生的第一个流域管理机构，由此发端其后在世界范围内派生出了多元化的流域管理模式。但是，遗憾的是TVA模式在美国颇有争议，并没有得到推广（详见专栏一）。
流域管理委员会模式是对于跨越多个行政区的河流流域，成立流域管理委员会，由代表流域内各州和联邦政府的委员组成。各州的委员通常由州长担任，来自联邦政府的委员由美国总统任命。委员会的日常工作（技术、行政和管理）由委员会主任主持，在民主协商的基础上，起草《流域管理协议》，流域内各委员签字后开始试行，然后作为法案由国会通过。这样，《流域管理协议》就成为该流域管理的重要法律依据。根据其法律授权，流域管理委员会制定流域水资源综合规划，协调处理全流域的水资源管理事务。目前，这样的流域管理委员会有萨斯奎哈纳流域委员会、德拉华流域管理委员会、俄亥俄流域管理委员会等。下面以萨斯奎哈纳流域为例进行讨论。
专栏 1、田纳西河流域管理
上世纪三十年代初期，美国国会参议员诺里斯（Norris）起草的TVA法案，诞生了世界上的第一个流域管理机构——田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）
1929年的经济大萧条重创了美国的经济，一些有远见的政治家将目光投向了对田纳西河流域内丰富的自然资源的综合开发，希望以此为突破口来振兴美国经济。1933年5月18日，美国国会通过了《田纳西河流域法案》，成立了联邦政府的特殊机构——田纳西流域管理局，对流域内丰富的水资源实现梯级开发，对流域水土资源进行统一管理，
其实这便是时任美国总统罗斯福力图摆脱经济危机的改革设想之一。该机构既具有政府职能且运行灵活，又具有企业组织的优点，TVA模式的流域综合管理在开发和保护流域水土资源方面确实收效不错。以梯级开发为主线，改善防洪和航运，曾以廉价的电力和便利的航运，吸引了大量的投资，促进了流域经济的跨越式发展，使贫穷落后的田纳西流域人民的生活达到了美国平均生活水平。
从三十年代到六十年代的三十年间，TVA在田纳西流域建造了大大小小四十七座水电站，推行了多种发展农业的措施。进入六十年代后，由于TVA极力强调电力的作用，不断地在可建水坝的地段修筑水电站，水电的开发利用几乎达到极限，水资源的开发利用率达90%。步入七十年代后，TVA的电费普遍上涨，为了达到提供廉价电力的目的，TVA又修筑了两座经济上极不合理的水电站--德利库（Tellico）和哥伦比亚（Columbia）水电站，同时还扩大火力发电。于是，为了满足TVA火电厂的需要，TVA大力提倡露天开采煤炭，结果不但破坏了环境，而且污染了水源和大气。与此同时，TVA还大举进军开发核电。TVA的流域管理职责不断弱化，现已发展成为美国最大的公共电力公司，偏离了流域综合管理的初衷。由于面临电力市场激烈的竞争，TVA已经开始负债经营。而且，TVA采用的是一种类似“集权与统一”的管理模式，与美国的联邦制度和流域内各州的利益时常发生冲突，已有参议员提议废止《田纳西河流域法案》。
TVA几十年中的这一系列作法受到了很多批评和指责。因此，TVA在美国成为一个特例，在美国没有得到推广。
多数致力于开发水力资源的后起工业化国家或第三世界，这些国家的电力建设常常由政府或政府的电力企业操纵，而像TVA这样的综合开发水电并兼有防洪航运的模式，仍被许多发展中国家所推崇。因此，在这些国家强调美国TVA的经验教训仍然是十分必要的。
2-2、萨斯奎哈纳河流域
萨斯奎哈纳河（Susquehanna River）是美国的第十六大河流，并且是美国汇入大西洋的最大河流。萨斯奎哈纳流域面积27，510平方英里，流经纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州。尽管萨斯奎哈纳流域不少地方还相对不发达，但是其流域内也有忽视环境的历史。大面积的原始森林被砍伐，大量的煤炭被开挖。土壤被侵蚀，河流被酸矿水污染，工业污水肆意排入河道。多年的水污染、大坝建设和过度捕捞曾几乎让洄游鱼种绝迹。
多年来，萨斯奎哈纳流域委员会与联邦和地方政府密切合作解决萨斯奎哈纳流域的问题。通过严格的法律限制点源污染、管理采矿和控制水土流失。经过努力，萨斯奎哈纳流域的水资源状况大为改善。流域委员会正在继续与联邦和地方政府密切合作监测和控制非点源污染。
2-3、流域管理协议
萨斯奎哈纳河流经人口稠密的美国东海岸。它是联邦政府划定的通航河流，因此涉及到联邦和三个州的利益。需要三个州和联邦政府协调涉水事务，并且需要建立一个管理系统以监督水资源和相关的自然资源的利用。这些实际的需要，导致了《萨斯奎哈纳流域管理协议》（Susquehanna River Basin Compact）的起草。该协议经过纽约、宾夕法尼亚、马里兰州立法机关批准，并于1970年12月24日经美国国会通过，成为国家法律得以实施。这部协议提供了一个萨斯奎哈纳流域水资源管理的机制，指导该流域的水资源的保护、开发和管理。在它的授权下成立了具有流域水资源管理权限的流域水资源管理机构-萨斯奎哈纳河流域管理委员会（The Susquehanna River Basin Commission，SRBC）。
2-4、萨斯奎哈纳河流域管理委员会
萨斯奎哈纳河流域管理委员会的管辖范围是27，510平方英里的萨斯奎哈纳河全流域。其边界由萨斯奎哈纳河及其支流流域形成，而不是行政边界。作为一个州际间的流域机构，在《萨斯奎哈纳流域协议》在授权下，该委员会有权处理流域内的任何水资源问题。该委员会负责制定流域水资源综合规划。这个规划是一个经官方批准的管理和开发流域水资源的蓝图。它不仅是流域委员会的规划，而且其成员（纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州和联邦政府）的，指导它们相关政策制定。
委员会的每个委员代表其各自的政府。来自联邦政府的委员由美国总统任命，三个州的委员由州长担任或其指派者担任。委员们定期开会讨论用水申请、修订相关规定、指导影响流域水资源的规划的管理活动。四个委员各有一票的表决权。委员会在执行主任的领导下，组织开展技术、行政和文秘等委员会的日常工作。
更重要的是，流域委员会填补了各州法律之间水管理的空白。例如，委员会管理枯季水量，促进水资源的合理配置，这在流域内没其它机构管理。委员会审查所有地表和地下水取水申请，注重公众的水资源权宜。其作用是帮助确保所有用水户和河口地区接受足够的淡水。这不仅保护了环境，而且，促进了经济发展和工业繁荣。关于美国水权、水价等管理手段的应用，请详见专栏二。
专栏 2、美国的水权 水市场 水银行 水价
美国的水权是一个复杂的系统，不仅各州不同，而且在历史上也发生过很多变化。现存的水权基本上有两种：
水边界权：持有土地者同时持有该土地界限内的地上、地下水权。持有者有权用水，但无权将水送到所处的土地以外。这种水权基于美国土地的私有制度。
优先者权：谁第一个开发使用，谁第一个有权。这种水权始于西部矿产开发时，同时开发了采矿用水。
以上两种水权同时存在，并且至今互相冲突，具有美国在土地、矿产方面强烈的私有制特色。进入21世纪之后，美国更加强调公众对水资源的权益(Water right for all)，以及对政府合理利用水资源的信任权。
水市场是指将水或水权在持有者之间进行转移或出售交易。 早在70年代末期，水可以像粮食一样进行成品交易的想法就出现了。水交易的动力在于各类用水之间的价差。例如，将农用节余的水出售给缺水的城市，将会给农民增加收入，但其负面的影响也不可忽视，如农村人口流入城市、降低就业机会、增加城市发展的压力、严重影响农业经济等。
建立水银行"(Water Bank)概念，将地面水和地下水互补使用。将丰水期剩余的自来水，以及经深度处理后的达标水回注到地下含水层储存，当干旱或需要用水时，从"水银行"中调出所需的地下水以满足供水需求。在地下水缺乏地区提出了这样的口号："从地下取出一滴水，就要注回一滴水(Drop of water out，drop of water in)" 。凡是有干河床可用之处，都要利用作为深度处理场所，以便于将处理后的水回灌地下，利用这种土地处理的方法，其出水水质与采用膜技术的效果相当。与地面水库相比，地下水银行具有以下优点：①不存在因建水库或大坝而造成对环境的影响；②不需要修建长距离的输水系统；③蒸发量远比地面水库少。
美国的水权与土地所有权密不可分，在水资源使用权的继承、流转和交易上，各州有较大不同，因涉及较多法律问题。近年来，在美国西部地区出现了水银行的水权交易体系，将每年水资源量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了交易程序，使水资源的经济价值得到充分体现。
美国水价的制定遵循市场规律，基本上要考虑水资源价值、供水及污水处理成本、新增供水能力投资。水费包括供水债券、资源税、污水处理费、检测费、管线接驳费等等，水价每年修订一次。美国也注重水价对节约用水的杠杆作用，近年水价年增幅达到8％，对1985年以后全国保持用水零增长起到了积极作用。水权、水价和水市场的运营，使开源和节流成为市场机制调控的自觉行动，尽管存在管理失灵的问题，但在促进美国水资源可持续利用方面的作用是显而易见的。
3、长江流域水资源管理现状
长江是中国也是也是亚洲第一大河流。它全长6300余公里，流域总面积180万平方公里，流经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海11个省、自治区、直辖市。长江流域自然资源十分丰富，在中国的七大流域中居首位，约占中国水资源量的34%，另外淡水面积、水运资源等均居中国之冠，并且拥有丰富的矿产资源。
长江流域分布有中国重要的城镇工业带和商品粮棉油基地，其工农业总产值约占全国的40%。流域目前总人口已逾4亿，有城市近两百座，其中上海、重庆、武汉、南京、成都的城市非农业人口超过200万。
长期以来，长江流域的开发治理主要集在上游水电开发和中游的防洪建设。近年来，随着流域水资源管理观念的改变，更加注重水资源统一管理，生态恢复和水资源保护。例如，当前的水资源开发不力求充分开发，而强调合理开发，在防洪建设中采取工程措施与非工程措施相结合，退田还湖，给洪水以更多的空间，在河流管理理念上强调，“维护健康长江，促进人水和谐”。
长江水利委员会是中国七个流域机构之一，作为水利部的派出机构负责长江流域和西南诸河的水行政管理。该委员会在长江的治理开发中发挥了重要作用，但在河流流域管理机制方面，相对于萨斯奎哈纳流域的经验，也有值得改进的方面。
3-1、流域委员会没有地方委员
尽管2002年的中国水法采用了流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制，但是执行和落实流域水资源统一管理体制面临许多困难。首先，流域委员会既没有地方省自治区和直辖市的代表作为委员，也没有流域管理协议。第二，由于流域委员会与流域内地方各级政府水行政主管部门之间没有清晰的关系和协调机制，流域管理机构对地区之间的水资源矛盾难以协调。第三，对流域内越权管理、违反流域综合规划的开发利用行为缺乏有力的法律或行政制约手段，不利于流域的水资源综合管理。
值得注意的是，在长江流域管理的实践中，流域委员会的雏形已经出现。比如，长江上游水土保持委员会和长江防汛指挥部，就有地方政府代表参加。这样的机制很好地发挥了流域机构的作用，调动了地方政府的积极性，因此，这两项工作在长江流域开展得卓有成效。
3-2、水资源管理体制分散
现行的水资源管理体制形成了中央和地方政府的许多部门参与水资源的管理，给流域的城乡供水、水污染防治、水资源及生态保护等工作带来了很多障碍，造成水资低效源管理。
3-3、经济手段在水资源管理中未充分发挥作用，完善的水市场机制尚未形成
长期以来水资源产权不明确，使得政府、企业和个人对水资源所有权和使用权等方面的权、责、利不清，无法建立水资源开发与利用的市场机制。由于种种原因，水价仍未能按其资源成本和工程成本考虑，未反映水资源的真实价值。因此，水资源不能很好地实现有偿使用和转让，“使用者付费”的经济原则没有很好执行，结果导致水资源的低效使用和严重浪费。
4 流域管理的比较
萨斯奎哈纳流域委员会在《萨斯奎哈纳流域管理协定》的授权下，能处理流域上的任何水资源问题。长江流域没有《流域管理协定》，类似的法规《长江法》尚处于论证研究阶段。流域机构主要是由水利部行政授权，难以协调省际间的水事纠纷。
在美国水资源管理主要有联邦、州和地方，有的河流有流域机构。但在中国实行国家、流域、省（直辖市）、市和县五级水行政管理。
萨斯奎哈纳流域管理委员会的成员由美国联邦政府和其流经的纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州的代表组成，并行成了《萨斯奎哈纳流域管理协定》。长江流经11个省、自治区、直辖市，流域委员会既没有水利部以外中央政府部门的代表，也没有地方省（直辖市）的代表作为委员。实际上，长江水利委员会是一个没有委员的委员会。
中美两国都重视水资源管理的立法。总体而言，美国水的法律法规设定十分详尽，如《清洁水法》、《安全饮用水法》、《水资源规划法》等等，没有也不可能制定一部综合性的水法，水法规的执行的情况较好。相对而言，中国的水法规更原则，自由裁量的空间较大，水法规执行的过程中困难比较多。
两个流域都制定水资源规划指导流域水资源的开发与保护，但综合规划的着重点不尽相同。萨斯奎哈纳流域更多注重水质、湿地保护、洄游鱼类和珍惜物种的恢复和保护，重视水工程对文化价值的影响。近期的流域综合规划则更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定，而很少会涉及单个具体的工程项目计划。过去长江流域综合规划更加注重开发利用，近年来开始编制的水资源综合规划，重视维护河流健康和可持续发展的观念。
长江和萨斯奎哈纳都面对防洪的问题，但萨斯奎哈纳的防洪措施更加综合。萨斯奎哈纳的经验表明，工程措施与非工程措施相结合的防洪方案是最有效的防洪方案。非工程的防洪计划包括洪水预报和预警、洪水保险、公众防洪教育、洪泛区的管理等，是非常有效地节约防洪成本方法。长江防洪更多地注重工程措施，近年来开始注重非工程措施。长江流域在防洪中实行的地方行政首长负责制和公众较高的防洪意识和经验，也许值得美国学习。
两个流域都采用了取水许可和排污许可制度，但萨斯奎哈纳流域更多地采用了经济手段，水权相对而言比较明晰，市场机制比较完善。
长江流域十分重视点源污染的防治，并取得了一定效果，但对非点源污染的防治尚未找到有效的办法。萨斯奎哈纳流域从八十年代后期开始重视非点源污染的防治。河流两岸由森林、草地组成的缓冲带和岸边湿地，对降解非点源污染起到了良好作用。另外，土地拥有者分摊非点源污染防治费用是一个十分重要的手段，相关的实践经验已经形成了管理政策。
5、政策建议
通过中美两国流域水资源管理体制的比较，可以对中国流域水资源管理的提出如下建议：
加强流域管理政策法规的制定。在与地方和其它利益相关单位充分协商基础上，针对流域管理的实际，起草和制定流域管理法案，如《长江法》作为流域管理的框架文件，依法实行流域水资源管理。
建立综合性的流域委员会，该委员会的委员应包括国家相关部门、流域内的相关省（自治区、直辖市）的代表。现行的流域机构可作委员会的办公室，主持流域管理的日常事务。流域委员会的主要职能将是制定并监督实施流域综合规划，负责协调跨境流域水资源的保护与开发。流域委员会定期（或非定期）召开会议，讨论流域管理的重要技术和行政管理事务，协调省际间的水事矛盾或纠纷，进行流域管理决策。
改革水资源管理机构。当前水资源管理的机构设置上部门之间、流域和区域之间的事权划分不明晰，在水资源开发、保护与管理中职责交叉，不利于水资源的统一和高效管理，有时甚至成为制约条件。因此，须进一步改革。
完善和落实取水与排污许可制度。在中国缺水问题日益严重的情形下，提倡节约用水和提高用水效率应该是必然趋势。水资源管理应充分采取经济和法律的手段，合理调整水价，明晰水权，促进水市机制的形成。通过完善的许可证制度、水价和污水排污费，限制高耗水高污染的行业。加强对公众节水意识的宣传教育，建立节水型社会。
参考文献和有关链接：
1. The Susquehanna River Basin Commission，Susquehanna River Basin Compact， May 1972.
2. World Bank, Evolution of Integrated Approaches to Water Resource Management in Europe and the United States，Background Paper, the World Bank Program ‘China: Addressing Water Scarcity.’April 2006
3. Changjiang (Yangtze River) Water Commission, http://www.cjw.com.cn
4. China Water Law，China Water Pollution Prevention Law，China Water and Soil Conservation Law，China Flood Control Law, http://www.cjw.com.cn
5. Susquehanna River Basin Commission website : http://www.srbc.net
6. The U.S. Clean Water Act， Safe Drinking Water Act (SDWA), http://www.epa.gov/region5/water/cwa.htm
注：本篇为世界银行中国水战略研究项目“解决中国水资源短缺 - 从研究到行动”的系列报告之一。由长江水资源委员会周刚炎执笔。世界银行谢剑帮助讨论和修改。
有关世界银行“中国水战略研究”项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑联系，电邮：jxie@worldbank.org，传真：202-522-1666；或访问项目网站www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA
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