佛山水利-中国洪水管理战略研究（程晓陶邹进彰）

1. 概述

中国自古就是水灾严重的国家。1998 年大洪水促使中国政府加强了主要江河流域的防洪规划并增加了防洪工程的投资。1997 年，中国政府通过了关于洪泛平原区划和土地利用管理的法规《防洪法》。受1998 年大洪水警示，提出了新的治水方针，强调有必要将治水转向对自然资源的长期的、全面的管理，从依赖工程措施防洪转向工程与非工程措施的有机结合。

洪水管理战略研究的长期目标是通过有效洪水管理措施推进中国经济和社会的可持续发展。直接目标是建立洪水综合管理战略框架，以适应中国洪水特性，减轻因快速发展带来的防洪压力，帮助中国政府实现从控制洪水向管理洪水的战略性转变。

中国的快速发展和城市化给洪水管理方式造成了很多限制因素，而新的洪水管理战略应该针对这些限制因素提出相应的解决方案。城市扩张及与水争地，导致了人类大量占据和使用洪泛区，农村地区也存在这样的问题。受洪涝灾害威胁的居民及财产日益增多，加上过去对用地缺乏控制，使得一些管理方案更加难以实施。由于人口多、经济活动规模不断扩大、水需求不断增加而对开发没有进行有效控制，这些因素对水质和水量都产生了严重影响，造成了水危机。河道工程建设、洪泛区与河流分离以及湿地和湖泊的输水量减少造成了水环境的不断恶化。在新的洪水管理战略中，需要将重点放在洪水管理行为与诸如水资源管理和环境管理等其它资源管理问题的相互结合上。

水利部代表中央政府向亚洲开发银行寻求技术援助，作为项目的执行机构。本次研究于2004年10月开始启动，由澳大利亚GHD 公司和北京的中国水利水电科学研究院共同开展（GHD/IWHR， 2005）。

洪水控制表明在洪水管理中依赖工程措施，其含义是人类可以通过干预活动来控制洪水，并且征服自然。这在实践上和经济上都是不可行的，因为地表水无时无刻都发生着巨大变化。人类占用了洪泛区，就具有受洪水危害的风险。对这种风险的管理是洪水管理的核心，有时称为洪水风险管理。在进行洪水风险管理时，需要分析洪水的可能受灾体，此后，应当确认、评估及实施正确的措施来管理或减少洪水风险，使之降低到可接受水平。这些措施通常分为工程措施和非工程措施两大类。工程措施指土建工程建设，其目的是使洪水远离可能处于风险之中的人或者财产（即改变洪水危险性）。非工程措施要么旨在限制可能受灾对象（例如：通过土地区划、土地征用等规划措施来规范土地未来的开发利用），要么旨在减少处于风险之中的人和财产的易损性（例如通过防洪预警、应急规划和耐洪水建筑物等）。

在本研究中，洪水综合管理不仅意味着通过工程措施与非工程措施的合理平衡与综合利用来实现洪水综合管理的终极目标，而且意味着对流域层次的洪水管理措施进行全面评价。过去只注重小范围地区的防洪效益，这种做法有时可能会对其它地区产生不利影响（如河流下游或对岸地区），或者是忽视了流域层次的活动对局部洪水危险性的影响。此外，洪水综合管理还意味着要在经济、社会和环境目标的广泛背景中考虑洪水管理，实现社会的最大利益和最佳效果。

2. 研究方法

本次研究包括4项主要行动计划：

（1）研讨会：

组织三次研讨会来交流洪水管理理论、最佳实践以及国际经验，通过研讨会希望达到以下目的：（a）识别国外有前景的洪水管理理念与实践；（b）确定中国在实现洪水综合管理中的限制条件；并且（c）发布研究成果和行动计划，增强对洪水综合管理新理念的认识。前两次研讨会分别于2004年11月和2005年4月召开，第三次研讨会计划在2005年9月进行。来自美国、荷兰和日本的专家受邀参加了2005年4月召开的第二次研讨会，同与会者一起分享了他们的相关经验。项目进行过程中，为了吸取专家的观点、知识和建议，也根据需要召开技术专家小组的会议。

（2）洪水管理现状评价：

对中外的洪水管理现状进行评价。在河北、陕西、安徽、湖南、浙江和广东6个代表省份开展调研，这六个代表省份充分反映了中国水文和社会经济现状，通过6省调研来对中国洪水管理现状进行评价。同时也对国外洪水管理实践进行评价，确认不同的洪水管理方法和国际领先趋势，从而在新的洪水管理方法中既结合了其他国家的先进经验和实践，又充分考虑到中国的具体国情。

通过对国内外洪水现状进行评价，认清了中国在实施洪水和洪泛区综合管理方面的优势和不足之处。基于以上研究结果，建立了指导性的理念框架，用以指导向洪水综合管理的目标前进。4月份的国际研讨会上提出了该理念框架。

（3）制订行动计划：

在认清中国改进洪水管理的制约因素的基础上，项目将在概念框架的指导下提出解决问题的行动计划。根据上文对中国现状的调查研究与对国际洪水管理的原理与实践的总结，并考虑对中国国情的适宜性，制定出行动计划。例如，行动也包括吸收新的管理理念和新技术、修改的现行法规和制度、加强培训与能力建设，以满足洪水管理的需求等。

（4）发布研究成果：

为提高认识和宣传研究成果，在项目的每个重要阶段都应当准备公开出版物和宣传材料，并把它们和其他材料（例如项目报告）一起发布到网站上（www.mwr.gov.cn/english1，项目和计划一栏中），同时编制参考手册，为其出版和在政府中的发布作好准备。以上(1)中的学术研讨会在发布研究成果和提高认识方面也具有重要作用。

3.中国现状

中国正处于快速发展阶段。在21世纪初期，中国经济进入快速增长时期，年增长率约为7%。从而对资源（包括土地资源）造成极大的压力。来自发展和生存两个方面对土地的需求，使得洪泛平原受到高度利用来为庞大的人口数量提供支持。这是有效洪水管理的一个主要制约因素。而受到城市地区更发达的经济进程的驱动，人口的快速城市化进程更加剧了这些问题。据估计，到本世纪中叶，中国人口将从现在的13 亿增长到15 亿－16 亿，而城市人口比例将由36%增长到50%－60%，即，城市人口将由4.6 亿增长到约8 亿（程, 2002）。

中国正在经历两个重要的转变。一个是社会转变，即从主要依赖农业产出的社会变为主要依靠商业、工业和服务业的社会；从传统的主要由农业人口组成的社会转变为现代的主要由城市人口组成的社会。另一个转变是经济和政治的转变，从指导性计划经济体制向市场经济体制转变。在这样一个转变时期，防洪管理的需求也在中国发生了显著的变化，当前的防洪体制正面临严峻的挑战。在指导性计划经济体制下大规模防洪工程建设的主要优势已在逐渐减弱，但依赖于市场经济制度的民主法制体系还没有完全建立。传统的防洪系统的规划、设计、投资管理机制还没有完全转型适应现代中国社会防洪的需求。

与那些过去在防洪工程中投资巨大的国家一样，中国正面临着一个两难境地，尽管在洪水防治上投入了巨大的资金，洪水造成的损失并没有下降。图1展示了从1990年到2003 年年度洪水损失（据2000的价格进行通胀调整）。，自上世纪50 年代起，中国人和中国政府在防御洪水方面取得了巨大的成就。在“根治”洪水信念的推动下，中国开展了大规模的防洪和河道治理工程建设。自1950 年，生命损失已经大量减低，但因为上文提及的近期发展趋势，那些投入产生的经济效益被消耗殆尽。

影响当今中国的洪水的主要类型包括：

q 城市洪水：

城市洪水是当前中国面临的特殊洪水问题，在向市场经济转轨的时期，伴随快速的经济发展而来的就是高速城市化问题。随着人们从贫穷的农村地区进入城市，在不断发展的工商业中寻求工作和机遇，一些城市的人口在过去十年增加了2-3 倍。当城市里有限的土地和房屋不足以满足大量外来人口需求时，许多外来人员就会定居在有洪水风险的区域。他们对新定居点过去的洪水历史缺乏了解，通常没有洪水风险意识，或者他们根本就没有其它的选择。随着城市向农村扩张，新的城区往往是洪水风险区，那里的防洪标准适合过去的农村，但不适合城市防洪要求。城市行政管理机构总是难以对这类急速变化，无法进行恰当的规划。然而在中国，由于过去土地利用管理和控制很少与洪水风险相结合，城市洪水问题变得更加严重。很少或者根本不根据洪水风险来对土地进行分区。出现这类问题的原因有很多，有些情况下是因为缺乏洪水风险信息，有时是因为缺乏在洪水风险地区进行土地利用管理所应有的意识，有时是因为认为那样的控制会妨碍发展而产生厌恶抵触情绪。随着更多的道路和建筑的修建，不透水地面面积也日益增多，洪水风险总是在快速城市化这一背景下不断变化。旧城区的陈旧排水设施经常难以进行现代化改造，而且改造费用昂贵。

q 山洪：

山洪在中国山区非常普遍，造成的损失也很严重，尤其是人员伤亡。自1950年以来，山洪造成了中国洪水灾害损失中约70%的人员伤亡。随着国民经济的快速发展，山区收入水平提高，人口不断增加，可以预见，处于山洪暴发灾害下的可能受灾对象（无论是人员还是财产）都会增加。

q 主要江河的洪泛区淹没：

中国的大江大河，就工程措施而言防洪设施还是很先进的，管理剩余风险的洪水预报和应急洪水管理也非常发达。工程的水文标准各异，但在主要河流的干流，标准通常都比较高，过去的投资已经产生了良好的收益。并且，当大洪水暴发时，洪水预报通常是有效的，应急管理系统已经非常完善，在需要时能够快速有效地做出反应。尽管主要河流干流的洪水管理系统在防洪工程，洪水预报和应急洪水管理方面比较先进，但对中国许多大的支流和无数其它重要的河流来说，情况则不完全相同。洪水管理战略也必须承认，将来新的防洪工程建设和对已建工程的加高加固仍是必要的，而且仍需要非常庞大的资金投入，目前的洪水预报和预警服务和应急管理系统也需要进一步延伸到其它河流系统。

原有的陈旧的防洪工事仍然需要监控和维护，包括水坝、堤防、江河工程工事以及分洪道等。这些问题涉及范围很广，并且为了避免整个防洪工程体系中某些环节突然出现故障，也急需持续的追加投资用于维护和更新改造。否则，在未来发生洪水时，可能引发严重的后果，给洪水应急管理服务增加压力。除了资金支持，也有必要采用更加有效的管理系统来监控和维护防洪工事。

q 蓄滞洪区：

过去大多数滞洪区是很少或几乎没有人居住的湖泊、湿地和地势低洼的区域。因为蓄滞洪区的土地所有权不清，没有机构对蓄滞洪区进行综合土地管理，蓄滞洪区建成后，土地被日益占据，变成农田，并且修建了很多房屋。现在那里的人口密度几乎与附近地区一样。有这么多人居住在蓄滞洪区，并且依赖于这片土地生存，这就使政府很难做出使用这些滞洪区进行分洪的决定。现在政府被迫制定洪水管理措施来保护蓄滞洪区人口，采取措施调整洪水易受灾对象，减少易损性来增加被淹没时的安全保护水平。在1998 年大洪水以后，在长江流域开展了大规模的重新安置行动，主要针对位于主要河流干堤和湖区周围的高洪水风险的圩田。2003 年海河洪水后又将该计划延展到海河流域。长江流域重新安置引发了大量社会问题，从而在2000年对蓄滞洪区的使用引入补偿机制，然而这要付出巨大的行政努力、高昂的管理成本以及艰难的政策实施。

q 内涝：

排洪系统不畅引起的内涝问题在中国很严重。不论是城市和乡村，大多数年份超过一半的洪灾损失归于此类。防洪堤把河流与自然的洪泛平原分开，将当地径流截留在防洪堤内，使农田排涝问题恶化。通常采用抽排的方法来解决农村排水系统不畅的问题，然而这种补救措施受到水泵能力的制约，并且当河道行洪能力接近饱和时，这种方法与事无补。尽管水利部门实施的防洪工程加剧了乡村内涝，而乡村内涝与通过防洪工程来缓解洪水问题之间是相互关联的，但防洪工程建设而导致的内涝问题却留给地方政府来解决，许多地方政府通常都缺乏相应的资源和技术来有效管理这些问题。

q 海岸洪水：

在中国，风暴潮引发的海岸洪水主要因台风、其他暴风雨和天文潮引起的。未来全球变暖和海平面上升将会使风暴潮灾害损失加大，沿海地区的经济发展使风暴潮灾害严重性进一步显现。

q 侵蚀和泥沙输移：

在中国，侵蚀和泥沙输移与洪水风险密切相关。湖泊和水库内的泥沙淤积减少了调洪库容，河岸侵蚀导致洪水期溃堤。河道的泥沙淤积使河道稳定性降低，河流行洪能力减小。为此，中国每年需要花大量资金用于河道疏浚等工程，以恢复河道行洪能力。

4.洪水风险

中国洪水管理的战略框架建立在风险管理方法的基础上。在许多国家，风险管理被视为是管理与工业和技术类企业相关的多种风险以及自然灾害的方法。为充分理解其对洪水管理的适用性，有必要对下列概念予以澄清，首先从区分洪水危险性和洪水风险开始。

洪水危险性存在于那些可能遭受洪灾的地方，可能会因为洪水而造成损伤、损失或者损害。洪水危险性可以绘制成图，根据受淹的可能性来确定洪水危险性等级（高、中、低、无）；但它也取决于洪水水深和流速，水淹时间等（即遭受损伤、损失或者损害的可能性）。

洪水风险可以表述为洪水危险性的产物以及洪水泛滥的后果。只要人员或公有/私有财产及基础设施由于洪水危险性而容易遭受或者可能遭受损害和损失，那么就存在洪水风险。如果当洪水发生时，没有资产可能受到损害，没有人处于危险当中，那么就没有风险。

换句话说，洪水风险可以表述为是洪水危险性 x可能受灾对象（即可能处于危险当中的人和财产）x易损性（即缺乏抵御/准备）的总和（Kron, 2003）。

洪水风险 = 洪水危险性 x 可能受灾对象x易损性

如果当洪水发生时，有资产可能受到损害，有人在洪水危险性存在的地方居住、生活或仅是路经这些地方，那么就存在洪水风险。由于人或资产处在洪水危险性当中，因此产生了这个要素“可能受灾对象”。洪水风险随着土地利用强度、资产或财产的价值、生活或居住人口的增加而上升，同时将原土地转作为娱乐等其它用途也会增加洪水风险。也就是说洪水风险随着“暴露于”洪水危险性的可能受灾对象的增加而增长。

“暴露”于洪水危险性的可能受灾对象使得有可能在洪水期间造成个人危险或财产损害。洪涝灾害的实际后果也取决于人类及资产在应对危险和损害时的易损性。如果人们在洪灾前采取防范措施或是及时收到洪水警报并且知道限制危险和损害的做法，那么就可能减少易损性。利用防范措施来减少易损性的例子有：采用防水施工材料；建筑物的地面标高超过洪水水位或者有高层或者平屋顶用来避险；建立疏散路线及临时避难所设施；建立可靠的通讯和资料获取网络；应急管理程序的预案；建立洪水预报及决策支持系统等服务设施。

根据洪水危险性、可能受灾对象和易损性三者的组合来考虑洪水风险是非常必要的，因为我们在洪水管理中采取的措施，除了总体规划外，都是针对于减少所有的这些组成部分。

防洪工程措施均以减少洪水危险性为目的。防洪水库和蓄滞洪区减少了下游的洪流，因而在洪水淹没范围、淹没深度、流速大小方面直接改变了洪水的自然特性。分洪道则改变了洪涝灾害的空间分布从而减小了易受灾对象的危险性。流域管理行为，如土壤保护规划、造林规划和农村土地利用实践规划，其目的也是为了改变下游地区洪水的自然特性，其中也包括泥沙的自然特性。

在较为发达的流域地区土地利用管制主要目的在于减少洪水灾害的可能受灾对象，例如，通过确保将来的开发收益与洪水风险相一致，或者通过将现行的土地利用转换成一种更为符合洪水风险的利用方式。迁移建筑物或不允许建造建筑物，从而限制洪水灾害的可能受灾对象；限制占用或使用土地的人口密度。规定建筑物楼层高于洪水水位是减少可能受灾对象的另一种途径。

应急管理措施主要目的在于减少生命危险和财产损失的易损性。它们没有要求对人们占有或使用易受灾区的土地进行任何调整，所以不会改变可能受灾对象。洪水预测以及洪水警报是减少易损性的另外两种方法，因为它为人们提供了更多的时间为将危险和财产损失减至最少而作出积极的反应。公众教育提高洪水风险意识也是为了更好地减少易损性，利用灾后恢复服务计算洪水泛滥的不利影响，这也是减少易损性的另一种途径。

这些例子虽然没有详尽地列出我们管理洪水风险所采取的各种行为，但是它们却说明了一点，那就是我们所做的工作都是针对改变三个组成部分的其中之一：洪水危险性、可能受灾对象和易损性。

5.未来洪水管理的战略框架

在洪水管理中，我们通过组织机构开展工作，通过规划活动来准备应对洪水，然后通过以下方式实施规划：

(a) 洪水危险性管理（例如工程性措施）

(b) 可能受灾对象的管理（例如土地利用规划和发展控制）

因此，建议的战略框架包含以下5个主要部分：

q 体制

q 规划

q 洪水危险性管理

q 可能受灾对象的管理

q 剩余风险的易损性管理

建议框架如图2所示。标注的管理措施类型指出了框架中各个组成部分分别需要注意的活动或措施的类型。部分活动和措施已经在中国开展，并且取得了不同程度的成功，部分活动和措施在中国并没有充分开展或是被忽视了。

5.1 组织机构

在战略框架中，组织机构有几个方面值得关注。其中，最重要是需要加强政府机构在管理洪水风险方面的合作。水利部在防洪工程规划和最近的洪水预测能力发展上效率颇高。国家防汛抗旱总指挥部对应急管理服务的规划比较有效。其它机构也被调动参与灾后恢复工作。对洪水的综合管理来说，在水利部和其它主管部门之间建立合作关系以协调进行长期的洪水管理规划至关重要，这种协调并不只是在灾害期间或之后才需要。中国洪水管理主要缺少的一环是在土地利用管理方面。出现这种情况的原因是水利部的职责是防洪或洪水管理，而土地管理则明显地在其职权范围之外。

其它需要参与的重要主管部门是国土资源部以及建设部。这些部门比较适合于处理有关洪水风险的土地利用区划以及强制执行相关土地利用控制和建设法中相关建筑条例。自然地，这种参与需要其它级别政府（省级和地方）的代理主管部门来监督。为配合其各自的规划过程和洪水管理操作，应该让负责交通（公路与铁路）、农业和环境、或其它的部门也参与其中。

为进行有效协调，上级权威机构需要给予指导。例如，通过国家发展与改革委员会来完成任务。设立统筹委员会与常务委员会为上级主管部门之间协商机制。他们成功地与其它主管部门进行了抗洪的协调工作，那么就可能出现一些与国家防汛抗旱指挥部相似的机构，或者直接发挥国家防总的作用。上级政府对有效合作关系的形成发挥着重要作用（例如，通过国务院的条例，国家发改委的指导，省级或地方政府：管理者或其代表的干预）。

5.2 规划

不论现在和将来，中国洪水管理规划的核心必须从整个流域着眼。《流域防洪规划》应该改名为《流域洪水管理规划》，以此来反映从高度依赖防洪工程向更为综合的洪水管理战略转变。这些是洪水管理行为的大型总体规划，流域已经被公认为大型水资源规划的最佳单元。

目前，流域洪水管理总体规划并不全面，未来的管理规划将包含对以下方面的管理，并从中受益：(a)支流；(b)存在残余洪水风险的防洪工事保护地区（如堤外地区）；(c) 内涝；(d) 集水处管理活动，例如可以减少侵蚀和泥沙沉积、保持湿度和减少洪水危险性的水土保持和植树造林活动。

应当对洪水管理和内涝的总体规划理念加以扩展，使之包含子流域与内涝地区的总体规划。

推荐使用结构化规划方法以增强洪水综合管理的能力，可以通过严格分析，规划选择项的综合评估，以可持续发展三要素（经济可行性、社会平衡与环境可接受性）为基础的评估，收益-成本分析和利益相关者的参与这些方式来实现。在单个项目建议书中这种规划方法是非常重要的。推荐将全面的结构化规划方法用于所有规划和项目评估。方法如图3所示，其重要特征如下：

q 管理目的的定义：规划步骤应该以定义预期成果而非解决方案作为开始。

q 规划背景的理解：规划程序需要考虑先前存在的规划（例如，大型总体规划）和其他显著的地方因素。

q 洪水风险的确定和量化：技术分析，以建立管理风险的参数。

q 对管理洪水风险方法选择的确定和考虑：重点是应该考虑不同的解决方案；每种解决方案应是配套的管理办法，而不仅仅是工程措施。

q 影响评估：应该对每个选择项的经济，社会和环境影响（收益与成本）进行评估，对其结果进行比较，包括他们对未来条件（例如全球变暖的影响）不确定性的适应能力。

q 首选项推荐：首选解决方案评估的进一步完善，评估中需要对假定条件进行评估并编制文件。

q 利益相关者参与：在规划过程的每一阶段都应该为利益相关者（指那些会受结果影响其利益的人或组织）提供协商的机会。

任何提出的项目应当与该江河流域、子流域、农村排水地区或城市区域的相关总体计划相一致。

应制定技术指导方针，十分详细地规定在规划和项目评估的结构化方法中应遵循的步骤。指导方针则提供如何进行这些程序，提高采取方法的连贯性和一致性，而这正是目前所缺乏的。这就通过为支持者提供明确的项目评估标准而帮助了批准机构，并且简化了项目批准和资金提供的优先权。

6. 行动计划

正在制订行动计划以指导政府实施提出的战略框架。许多类型的行动将会涉及到包括在科技、行政、机构、政策和法律层面的行动，以及为投资、研究、培训和意识提升而采取的行动。这些行动要求在一个长的时间内互相协调一致共同努力。为了获得更大得成功，该计划必须设立清晰的行动进程，使许多涉及的积极参与者可以为共同目标而相互协调地工作。前提条件之一是该行动计划的适当性和可实现性要得到广泛的认可，

为了指导政府实施所提出的战略，需要制定行动计划。需要开展多种类型的行动，包括技术、行政管理、机构、政策及法规、资金、研究、培训及提高意识等。这些不会在一夜之间发生，而是需要长期不懈的共同努力。为了取得成功，行动计划必须设定明确的行动路线，以便相关机构能够一致协作、为实现共同目标而努力。前提条件是行动计划的适宜性与可实现性得到广泛的认同。所以应当在与政府机构的磋商下开展工作，从而在2005年9月的第三次研讨会上提出行动计划。

参考文献:

1、程晓陶 (2002)：中国沿海地区城市洪水预测和风险分析论文. 2002 年8月。

2、GHD / IWHR (2005)：中国洪水管理战略研究. 中期报告，总2卷，提交水利部/亚洲开发银行，2005年5月。

3、Kron, W (2003)：洪水灾难：原因-损失-预防---从国际再保险人的视角出发。论文提交于欧洲国际预防性洪水保护研讨会，波恩，2003年2月。

作者单位：

John W Porter：澳大利亚GHD 公司，项目组组长。

程晓陶：北京中国水利水电科学研究院 (IWHR) 防洪减灾研究所，所长。

邹进彰：澳大利亚GHD 公司，中国区总经理

稿件来源：黄河网·黄河报