关键词 水资源 配置 关系

    水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，有其自身的自然特性和经济特性，其表现首先是一种可以循环再生的自然资源，但是其总量是有限的，空间分布和时间分布都不均匀，多了形成洪涝，少了则形成旱灾。

    水资源自然特性还表现为独特的地域特征，通常以流域或水文地质单元构成一个统一体，每个流域的水资源是一个完整的水系，各种类型的水不断运动、相互转化。水量与水质相互依存。地域特性决定了水供给具有区域自然垄断性，上游地区取水处于自然优越地位。

    水的经济特性表现在它对于人类有多种功能，如灌溉、供水、发电、航运、养殖、旅游等。人类用水有一部分是弹性很小的基本用水，而大部分用水为弹性相对较大的多样化用水，同时自然界需要大量的生态环境用水。水需求同时包含水量需求和水质需求。

    人类通过兴修水利设施，以改变水的自然流态来发挥水的各种功能。水利设施往往投资很大，建设投资周期较长。水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性。

    一、水资源配置中效率和公平同等重要

    １．利用市场机制配置水资源以提高用水效率

    利用市场机制能够促进水价改革，优化水资源配置，提高用水效率，最大限度地发挥有限的水资源的作用。可以在流域之间、流域上下游之间、不同地区之间、不同用水部门之间、不同的用水户之间开展水权的市场交易。

    大部分用水是弹性相对较大的多样化用水，存在着潜在的用水市场。例如在农业用水与非农业用水之间，我国许多灌区工程设施老化，灌溉方式简单落后，不少地方大水漫灌，粗放管理，水资源有效利用率较低，如果采取有效的节水措施，就能转移出一部分农业用水满足非农业用水需求。又如河流上下游之间的水市场，由于上游水资源容易获得而超量采水，浪费严重，如果节约用水就可以提供潜在的水供给，但节水是一种投资需求，因为总水量有限，下游增加的水资源量可减少因缺水造成的工农业经济损失，这种减少经济损失的欲望实际上就是一种潜在的资金供给。

    既然同时存在需求和供给，那么通过市场交换，供需双方都可以受益，从而提高水的有效利用率。在上述两种情况下，非农业用水户或下游地区存在水的需求，同时也因缺水造成的经济损失而存在资金的潜在供给；灌区或上游地区存在着潜在的水供给，同时也存在通过节水提高用水效率的资金需求。通过建立水市场，进行各取所需的交换，双方总收益都将增加。这种利用市场机制配置水资源的方式无疑是有效率的。

    ２．必须高度重视水资源配置中的公平问题

    在看到利用市场机制可以提高用水效率的同时，我们还必须高度重视水资源配置中的公平问题，这是由水资源的特性所决定的。

    首先，获得洁净和卫生的饮用水是人的基本权利，是身体健康的基础和保障。所以在水资源配置中，必须优先保证人的基本的饮用水需求，特别是那些贫困人口的基本用水需求，不能因为他们无力支付供水的成本而剥夺他们的用水权利。

    第二，自然界需要大量的生态环境用水。在水资源总量有限的情况下，必须协调好生活用水、生产用水、生态用水，在保证生活用水和生态用水的前提下，提高生产用水的效率。不能以满足生产用水为由挤占生态用水，不能以获得经济效益为由牺牲生态效益，不能以实现当代人的利益为由断了子孙后代的生计。要努力做到生产与生态的公平，经济效益与生态效益的公平，眼前利益与长远利益的公平。

    第三，水是多功能、多用途的，除了协调好生活、生产和生态用水外，即使在生产用水范畴内，也要协调好不同类型的用水。一般来说，工业用水效益高于农业用水，城市用水效益高于农村用水。我们不能以提高用水效率为由，无限制地减少农业用水和农村用水。正如经济协调发展有一个工业与农业的合理比例一样，工农业用水也有个合理比例问题。在不同的地区、不同的时期、不同的经济发展水平、不同的科技水平下，这个比例都会不同，而且这个比例与用水效率密切相关。因此，协调好不同类型的用水比例，既是水资源配置中的效率问题，也是公平问题。

    二、处理好水资源配置中效率与公平的关系

    处理好水资源配置中效率与公平的关系，一定意义上说就是水资源管理中的政府宏观调控与市场机制有机结合的问题。应从改革体制、完善机制、明确思路、明确方向入手，积极探索建立水权与水市场，通过转变政府职能，在水资源的规划、水的价格机制、水利投资政策、水管理体制中切实体现效率与公平。

    １．培育和发展水市场

    培育和发展水市场，不仅有利于提高水资源利用效率和效益，还能为政府调控水资源提供政策工具，提高政府调控水资源的能力。

    探索建立水权市场。首先要结合取水许可制度的实施做好初始水权的分配工作，在此基础上研究建立两套指标体系：一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。第一套用来明确各地区、各行业、各部门乃至各企业、各灌区各自可以使用的水资源量。第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量标准。要做好水权转让的条件、范围、转让程序的界定和水权转让价格的测算等有关基础工作，加快制定水权转让的有关规定，尽快形成一套水权转让的政策法规和技术规范。水行政主管部门要积极支持、指导用水户间有序的水权转让实践。

    除水权市场外，在水利建设和水利管理的方方面面都要尽可能利用市场机制。如不断完善水利建筑市场、水商品和水服务市场、水利工程管理养护市场等。要健全市场准入制度，允许合格企业自由进入和退出水资源开发领域，保持有序竞争，维护竞争者的公平利益。要建立合理的水产品和服务价格形成机制，公开价格制订和调整程序，实行价格听证制度。要加强水市场上生产流通行为的监管，促进生产者和消费者合理地使用水资源。要培育市场主体，实行政企分开，推行特许经营制度和委托代理制度，实行契约管理和合同管理，使企业成为水市场的主体。

    ２．完善水资源管理的宏观调控政策

    首先要强化水资源统一规划，充分发挥水的综合功能。通过合理规划提高用水效率和效益。其次要加快水利投融资体制改革，充分发挥公共财政在水资源配置中的基础作用，通过保持适当的财政投资规模，有效提供公共服务。同时要面向市场，通过各种改革措施多方筹集资金用于水利建设。再次要完善水价形成机制，充分发挥价格在资源配置中的杠杆作用。要适应水利投资多元化和水利工程管理体制改革的形势，改革水价管理体制，建立灵活的调价机制。要加快推行水费价计价方式改革。

    ３．建立水资源统一管理体制

    推进流域水资源统一管理。要协调上下游、左右岸、干支流之间的关系，统筹考虑水的多种功能，提高用水效率。积极探索建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。

    推进区域水务统一管理。水的开发利用，包括防洪、治涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等各环节是紧密联系的，要科学合理配置水资源，必须对各个环节进行统筹考虑，实行区域范围内地表水与地下水、水量与水质、城市与农村水资源的统一管理。

    加强国有非营利性水利资产管理。大量的国有水利资产是非经营性资产，其功能是根据社会需要提供公共服务的。要求使用者以最小成本提供社会需要的公共服务，提高资产利用效率，而不是以效益为中心的一般国有资产管理模式。加强其管理对兼顾水资源配置中的效率与公平也是很重要的。