我认为创新没有一个涵盖整个社会的、完整而固定的定义。一个社会、一个国家、一个民族，乃至一个单位、一个团组、一个个人，由于其自然环境、人文环境、政治和经济基础的不同，其创新的定义也就不同。即创新，其定义具有历史性、不确定性，这是由于创新主体不同时期的利益趋向和经济基础决定的。所以，现阶段我对创新的基本理解是：面对我们当前急需解决的紧迫问题和发展需求，创造使人们能充分发挥自我的空间，在实现中求创新。这里包含了创新的目标,环境和过程。

    由于特殊的地理环境，造成我国是一个具有严重旱涝自然灾害的国家，黄河流域尤为突出。中央政府历来把黄河防汛摆在十分重要的位置，长期以来，从指挥机构、防汛队伍、防洪预案、料物储备、工程建设和管理、人员救灾和避难等形成了较独立、完整的体制。但是，我国由计划经济向市场经济的转变，给黄河固有的防汛体制带来不可忽视的影响。大量民工长期在外使群防队伍到位率低，增加了培训的困难；料物流通性增强和企业讲求最大经济效益对社会备料提出了改革要求，增加了社会备料的难度；管养分离形成的格局提出了专业防汛队伍使用的合同化, 防汛抢险管理方式要随着改变；河道清障与群众生产、脱贫矛盾尖锐，二者的管理不能有效地协调;抗洪抢险实行各级行政首长负责制，但由于投资体制和防汛责任不衔接，行政首长对工程建设、管理、维护、备料、信息等没有实际的管理和了解，在某种意义上，这个责任制是虚化的、脱节的等等。我对防汛体制创新的思考有以下几点：

    一、国家应将各种应对紧急事态所储备的资源进行有机的整合，合理的配置，以发挥资源的最大效益。抗洪抢险是国家、或者一个区域所发生的紧急事态，其事前准备和事件的处置是应对紧急事态动员和实施的过程。同样，地震、瘟疫、山地灾害、雪灾、动乱等都是紧急事态，有关部委和地方政府分别制定了包括指挥、队伍、物料、技术等内容的预案，分别储备了相应的资源。国家为了应对战争，从国民经济动员的角度，也储备了一定的资源。由于管理体制的不同，这些资源基本上是分割管理的，互相不通情况，资源不能灵活调配。显然，这种状态一方面造成资源储备的浪费，当一个系统发生情况时又产生资源的不足，造成应对紧急事态的力不从心。这种状态基本上是计划经济体制的产物。

    对这些资源进行整合，应当从国民经济动员的角度，国家和地方政府成立紧急事态处理委员会，直接规划、管理和协调综合方案、应急队伍、设备物料、公用信息平台等，各部门主要制定和管理技术方案,提出对人员和设施设备的需求，提供日常信息的支持，培训管理专业技术人才，实施紧急事态的处置等。

    二、防汛抗洪资源配置应该在政府的有效管理下，以市场调控为主体。防汛抗洪是涉及国家或区域发展稳定的紧急事态，属政府管理的事务。责任主体是政府，政府为了保证责任的履行，必须制定明确的目标，规定必需的运作，提供需要的资金，通过法规、规划、措施的实施，保证把灾害控制在可能最小的程度。因此，政府必须按照需求对资源进行有效的管理。

    但政府的管理也要按市场经济规律办事，要研究改变现存的运行机制。譬如针对机械化机动抢险队不足问题，可以发布防汛机动抢险队组建标准和资质认证办法，通过行政立法规定有关建筑和水电施工企业应利用已有的设施设备组建机动抢险队，以备抢险的急需，一旦抢险使用，则按照有关定额支付费用；针对社会备料的困难和不确定性，可以向社会发布抢险时需要的物料品种和规格、质量，通过掌握企业的生产能力，或通过中介组织，预先签订紧急情况下生产和供货合同，以扩大社会备料来源和可靠性；黄河下游滩区受灾的洪水保险由于灾害频繁、损失严重而无法实行，可研究分别情况、限定险种（先从住房开始）、明确标准，对达到一定避洪标准的滩区固定资产，由中央和地方财政、群众个人各拿一点，推行洪水保险，一旦遭到大洪水，能使群众尽快恢复基本的生存条件；甚至象堤防等工程的管理，也可研究在一定的条件下，面向社会的工程管理物业企业公开招标，实行承包管理。

    三、在条块结合的现行管理体制中，要强化地方政府管理职能。前几年关于黄河和长江的工程建设及防汛管理应该以地方政府为主体，还是应该以流域机构为主体流传有这样一段话：长江流域的地方政府认为应该像黄河一样，把长江的建设和防汛都交给长江水利委员会管，但长江委不干，黄河水利委员会建议把黄河的建设和防汛都交给地方政府负责，但沿黄各省政府都不同意。这段话未必确切的反映了各方的真实意见，其背景也是以投资渠道和落实防汛责任为主的，但从中可以思考这样一个问题：对于涉及多部门、多层次的，条块结合的防汛抗洪工作，应该建立什么样的运行机制？

    基本的出发点是责任主体应具有履行责任的完全手段。从防汛工作的责任主体和当前责任主体责权利相脱节的情况出发，黄河的防汛应强化地方政府的管理职能。包括：成立由有关省区参加的黄河管理委员会，共同决策或建议黄河治理的重要事项；省以下的河务单位比照气象等部门实行中央和地方共管，加强各级政府对黄河治理、开发和管理的参与；把黄河防洪工程的建设、管理、防汛责任集为一体，由各省政府按国家下达的计划和任务直接负责，流域机构代表国家负责规划计划管理、建设质量监督、工程竣工验收和统一调度运用、规范标准制定等工作。按照责权利相统一的原则，国家已经把原由黄委负责的滩区水利建设和滩区蓄滞洪区安全建设、移民遗留问题处理等交由地方政府管理，这个方向无疑是正确的。这样做可以更好地调动地方政府的积极性，加强对各类问题的综合协调，有利于资源综合效益的最大化。

    黄河的防汛体制还有许多问题需深入研究，但最终要形成以政府为责任主体，政府靠依法行政、以市场经济为主导构建统一协调的运行体制。从计划经济向市场经济的转变，管理体制的改革是非常关键的一个环节，这个环节涉及许多部门和个人的直接利益。但体制改革是必须进行的，寄希望于我们能有一个比较一致的目标，有一个我们能充分发挥自我的空间，在实现中不断有所创新。